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Société de conservation et d'aménagement des bassins versants de la Zone Châteauguay

L'eau est un élément essentiel à la vie qui est au cœur de l'équilibre des écosystèmes. Les travaux de la Commission sur la gestion de l'eau au Québec (BAPE, 2000) ont permis de prendre conscience de l'ampleur des défis liés à la question de l'eau. Cette commission a également souligné l'urgence de mettre en place un cadre approprié de gestion pouvant assurer la pérennité et la qualité de l'eau. Pour répondre à ces exigences, le gouvernement du Québec a adopté la Politique nationale de l'eau (Gouvernement du Québec, 2002) qui privilégie l'application de la gestion intégrée de l'eau par bassin versant.

  • La Politique nationale de l'eau

    La politique nationale de l'eau du gouvernement du Québec comporte trois enjeux et cinq orientations majeures.

    Enjeux

    1- reconnaître l'eau comme patrimoine collectif des Québécois;
    2- assurer la protection de la santé publique et des écosystèmes aquatiques;
    3- gérer l'eau de façon intégrée, c'est-à-dire pour que tous travaillent vers les mêmes objectifs dans une perspective de développement durable.

    Orientations

    1- réformer la gouvernance de l'eau;
    2- implanter la gestion intégrée du Saint-Laurent;
    3- protéger la qualité de l'eau et des écosystèmes aquatiques;
    4- poursuivre l'assainissement de l'eau et améliorer la gestion des services d'eau;
    5- favoriser les activités récréotouristiques relatives à l'eau.

    L'adoption de la Politique nationale de l'eau (PNE), en novembre 2002, a désigné le bassin versant de la rivière Châteauguay comme prioritaire et reconnu la Société de conservation et d'aménagement du bassin de la rivière Châteauguay (SCABRIC) comme l'organisme ayant pour mandat de veiller à la mise en œuvre de la gestion intégrée de l'eau par bassin versant (GIEBV) sur le territoire. En 2009, le concept de bassin versant prioritaire a été remplacé par celui de Zone de gestion intégrée de l'eau par bassins versants de la Zone Châteauguay. Depuis mars 2009, cette Zone de gestion intégrée de l'eau englobe les parties québécoises des bassins versants des rivières Châteauguay, Au Saumon, La Guerre, Saint-Louis, Suzanne, Saint-Pierre, de la Tortue et Saint-Jacques. (SCABRIC, 2005 ; MDDEP, 2009a)

    Encadré 1
    Qu'est-ce qu'un bassin versant? (Côté, M.-J., et al., 2006, p. 4)

    Encadré 1modif

    La SCABRIC est un organisme à but non lucratif, incorporé en 1993, voué à l'amélioration et à la conservation de la qualité de l'eau et des sols du bassin de la rivière Châteauguay. Elle a un mandat de concertation des intervenants du territoire. Son conseil d'administration, composé de représentants des différents secteurs d'activité du territoire (économique, municipal, communautaire), reflète non seulement la diversité des intérêts en cause, mais aussi la volonté de conjuguer les efforts de tous les intervenants vers un objectif commun, soit la gestion intégrée de l'eau par bassin versant.

     

  • Le plan directeur de l'eau

    Le plan directeur de l'eau (PDE) est un document de planification constitué d'un portrait du territoire (le présent document), d'un diagnostic et d'un plan d'action. Le portrait décrit le territoire. Le diagnostic identifie les préoccupations, liées à l'eau, identifiées par la population et les intervenants consultés. Le plan d'action établit les actions à réaliser, par les intervenants du milieu, pour atteindre des objectifs répondant aux préoccupations identifiées. (Auger, P. et Baudrand, J., 2004)

    Encadré 2x

    Suite à l'accroissement du territoire sous la responsabilité de la SCABRIC, des démarches devront être entreprises pour ajuster le plan directeur de l'eau à la Zone Châteauguay. Toutefois, cette intégration devra se faire dans une version subséquente du Plan directeur de l'eau. Pour la première version du Plan directeur de l'eau, étant donné les informations disponibles et les consultations publiques réalisées, la SCABRIC a effectué le choix de traiter uniquement du bassin versant de la rivière Châteauguay.

    Voici donc le portrait du bassin versant de la rivière Châteauguay. Une version synthèse vulgarisée du portrait-diagnostic de la Zone Châteauguay a été réalisé avec les informations disponibles afin d'introduire le territoire aux municipalités de la Zone. Ces documents s'appuient sur le travail de 7 années de recherche, de collecte et d'analyses de multiples sources d'information ainsi que sur la participation de dizaines de personnes et d'organismes à des consultations, en plus du résultat d'une série de six consultations publiques.

    Dans ce document, dans une perspective de gestion des usages et afin de faciliter la compréhension, les informations concernant l'eau de surface et l'eau souterraine ont été traitées séparément, même s'il est impératif de les considérer comme une seule et même chose, tel qu'expliqué subséquemment.

    Il est important de garder à l'esprit que le plan directeur de l'eau est un document construit par et pour les intervenants de l'eau sur le territoire. Il sert à orienter l'action, mais ce sont les acteurs qui, en concertation, ont le pouvoir de le mettre en œuvre. Sans leur participation active, la gestion intégrée de l'eau ne restera qu'un concept.

  • Propriété de l'eau?

    En 2007, un comité ad hoc de la SCABRIC s'est penché sur la question de la réserve d'eau et la hiérarchisation de ses usages afin de faire rectifier le flou juridique qui entoure la propriété de l'eau souterraine (SCABRIC, 2007).

    « D'abord, il n'est pas superflu de rappeler la nature même de l'eau. Il va sans dire que l'élément est essentiel aux milieux qui engendrent et maintiennent la vie et à la vie elle-même. Dans les différents écosystèmes, cet élément non-substituable est inégalement réparti ou accessible. Ses propriétés sont très altérables et ce, encore plus dans le contexte actuel des changements climatiques.

    Qu'elle affleure ou disparaisse sous terre, l'eau n'est pas une ressource renouvelable. Comme l'air, elle est plutôt un élément recyclable qui effectue, en plusieurs phases, un cycle fragile constamment à la recherche d'un équilibre. [...]

    L'eau douce, surtout l'eau souterraine, est une réserve dans laquelle on doit puiser avec prudence. [...]

    Selon Madame Madeleine Cantin Cumyn, Professeure et titulaire de la Chaire Wainwright de droit civil à l'université McGill, « le Code [civil du Québec (C.c.Q.)] dispose, à l'article 913, que les choses communes ne sont pas susceptibles d'appropriation, que leur usage est commun à tous et que cet usage commun est régi par des lois d'intérêt général. »

    Alors quel devrait être le statut juridique de la réserve d'eau d'un aquifère, c'est-à-dire l'eau souterraine ? Serait-ce celui de ressources naturelles telles les mines, les forêts ou la faune?

    La réponse est claire : il faut que « la main mise que l'on peut exercer sur elle ne confère jamais de jure un droit de propriété » (Commission Legendre, 1er rapport, 1970, page 75). La réponse est limpide : il faut « que l'eau souterraine soit désormais considérée comme une chose commune au même titre que l'eau de surface » (Commission sur la gestion de l'eau au Québec, 2000).

    Le législateur doit donc fonder son analyse juridique sur la nature des choses. Si l'eau de surface a le statut de « chose commune », comment attribuer un statut autre et même contraire à l'eau souterraine qui est le même élément dans une phase différente de son cycle ? Aucune base scientifique ne permet de distinguer juridiquement l'eau de surface de l'eau souterraine si bien que la nature des choses exige du droit qu'il donne la même qualification à l'eau quelle que soit la phase de son cycle.

    La réserve d'eau souterraine n'a donc rien d'une ressource naturelle à maîtriser (res nullius des articles 914 et 934 C.c.Q.), ou d'un bien public soumis aux lois du commerce international. De plus, l'État ne peut se soustraire à son rôle et à son pouvoir de gérer cette réserve dans l'intérêt collectif; l'État a l'obligation de la préserver et de la régir par des lois d'intérêt général.

    Le législateur a d'abord une obligation de cohérence. Reconnaître que l'eau souterraine est une « chose commune » d'un côté et, de l'autre, instituer, par le Règlement sur le captage des eaux souterraines, un régime d'autorisation de captage d'eau souterraine permettant le commerce de l'eau embouteillée est d'une incohérence manifeste. On ne peut statuer que l'eau souterraine est inappropriable d'un côté et, de l'autre, attribuer un droit de propriété! L'eau, de surface ou souterraine, ne peut faire l'objet d'une vente ou d'une expropriation. [...] » (SCABRIC, 2007)

    La Loi de l'eau adoptée par le gouvernement du Québec en 2009 est venue confirmer le caractère collectif de l'eau et le rôle de l'État à titre de « gardien des ressources hydriques dans l'intérêt général et dans la poursuite de l'objectif de développement durable ». Cette loi reconnaît officiellement le modèle de gestion intégrée de l'eau par bassin versant (GIEBV) qui intègre la participation citoyenne à la gestion de l'eau. Cette loi ne laisse aucune place à l'éventualité d'une appropriation de l'eau puisqu'elle écarte toute distinction entre l'eau de surface et l'eau souterraine. L'eau douce a le même statut, quelque soit le lieu où elle se trouve. Le régime d'autorisation de prélèvements d'eau par l'obtention d'un permis ouvre la porte à la révision de ces permis, notamment par l'addition de conditions, la réduction des quantités autorisées ou le retrait du permis sans qu'aucune indemnité ne puisse être réclamée à l'État, si un prélèvement demandé ou autorisé préalablement présente un risque sérieux pour la santé publique ou pour les écosystèmes aquatiques. La procédure établie pour l'obtention des autorisations de prélèvement d'eau dessine un ordre de priorité des usages. Les êtres humains ont un droit d'accès à l'eau pour satisfaire leurs besoins essentiels (pour leur alimentation et leur hygiène). Les prélèvements d'eau doivent donc satisfaire en priorité les besoins des populations en matière de santé, de salubrité, de sécurité civile et d'alimentation en eau potable, sans qu'il soit nécessaire pour ce type d'usage de produire des rapports de prélèvements ni de payer de redevances, peu importe le volume prélevé. Entrent dans une catégorie subséquente, les usages de l'eau reliés à l'agriculture, à l'aquaculture, à l'industrie, à la production d'énergie et autres activités humaines, telles les loisirs et le tourisme. Les besoins en eau de ces usagers doivent être conciliés avec les besoins des écosystèmes aquatiques à des fins de protection. En agriculture, seules les entreprises qui utilisent plus de 75 000 litres d'eau par jour (75 m3/jour) doivent obtenir un permis de captage et produire un rapport annuel ainsi que payer des redevances. Les prélèvements d'eau en vue de sa commercialisation sous forme d'eau embouteillée ne sont pas directement envisagés dans la loi. Il est difficile cependant de croire qu'un prélèvement effectué dans ce but, et, notamment, s'il visait l'exportation d'eau embouteillée, puisse être considéré comme un « usage légitime » de l'eau dont la « gestion est d'intérêt général et qui concour[t] à l'objectif de développement durable » ainsi que la loi l'édicte. De plus, la loi prévoit que, dans l'octroi des permis, l'on tienne compte de la possibilité que l'eau soit retournée au milieu après l'usage. Puisque l'on considère aujourd'hui qu'il n'existe pas de « surplus » d'eau dans l'environnement, les activités retournant l'eau au milieu et servant à la production d'aliments pour une consommation locale devraient avoir préséance sur des activités qui impliquent un transfert de l'eau à l'extérieur de son bassin versant. (Cantin Cumyn, M., 2010)

  • Priorité d'usage de l'eau?

    Ce même comité ad hoc de la SCABRIC a soulevé une autre considération importante en lien avec l'eau, c'est-à-dire que certains usages légitimes ont préséance sur d'autres :

    « Puisque l'eau est la chose qui n'est pas susceptible d'appropriation (Art. 913 C.c.Q.) mais dont l'usage est commun à tous et régi par des lois d'intérêt général, tous les intervenants, simples citoyens, entrepreneurs et gestionnaires publics, sont des fiduciaires de la réserve et sont imputables de leurs usages. [...]

    Le droit d'accès à l'eau potable de tout citoyen doit être assujetti à son devoir d'en faire un usage légitime, conforme à sa nature de « chose commune ». Il est donc pertinent d'établir une certaine hiérarchie dans les divers usages de sorte que lorsqu'adviennent certains conflits d'usages, les autorités compétentes désignées puissent les arbitrer avec célérité et équité ! [...]

    La gestion intégrée des usages légitimes de l'eau est donc basée sur le principe que l'eau elle-même (H2O), cette « chose commune », n'a pas de prix et doit être accessible de façon immédiate et salubre à tout citoyen selon une hiérarchisation des usages légitimes et selon un financement équitable.

    Par exemple, en milieu rural, s'il est équitable de répartir les coûts de maintien de l'intégrité des aquifères par un financement collectif (contribution fiscale quelconque) pour les usages de première nécessité, il est d'autant plus équitable d'envisager une tarification progressive selon l'utilité sociale réelle de tel ou tel autre usage et une contribution supérieure et particulière pour les activités économiques productives.

    Encore une fois, il ne faut pas voir là un prix à l'eau ou l'application du principe de l'utilisateur-payeur; cela ne ferait qu'autoriser une surexploitation de la réserve par les plus nantis! Non, il s'agit plutôt du principe « que la richesse produite par l'eau revienne à l'eau », et permette de mieux connaître la réserve d'eau souterraine et les usages qu'on en fait. [...]

    Finalement, plusieurs municipalités rurales laissent se débrouiller seuls les citoyens qui n'ont pas accès à une eau potable ou en quantité suffisante. On évite la responsabilité collective en prétextant qu'ils n'ont qu'à se la procurer comme n'importe quelle autre marchandise, lire l'acheter!

    Pour ces citoyens qui sont privés d'eau potable, en qualité et en quantité, le législateur doit rappeler aux municipalités qu'elles doivent offrir à ceux-ci un service d'approvisionnement de base et qu'il s'agit là d'une responsabilité collective. L'eau embouteillée peut être un mode de distribution d'eau potable mais ce service doit être assumé et géré par un organisme public responsable et imputable qui respecte la hiérarchisation des usages légitimes et protège la réserve. [...] » (SCABRIC, 2007)